交汇点讯 9月18日下午,修订后的《苏州市养犬管理条例》提交省十三届人大常委会第五次会议审议。该条例此前在苏州引起强烈反响,而养狗引发的社会矛盾,不只是苏州市面临的难题。近期,全国各地因居民养犬引发的各类纠纷频发。苏州城市化程度高、人口稠密、养犬者众,修订后的条例将以怎样的制度设计为养犬拴上法治“牵绳”呢?

  《苏州市养犬管理条例》自2007年3月1日起施行,曾对加强养犬管理、规范养犬行为起到重要作用。但随着该市经济社会的快速发展,养犬人群也逐步扩大,饲养犬只数量、种类日益增多,由此引发各种城市管理问题,一些社会矛盾不断加剧,群众反映十分强烈。

  用“十分强烈”形容可能还不太够。“这次群众参与度是我市历年立法过程中最高的,社会关注度也是最高的。”苏州市人大法工委副主任邱建平说,有近8万人次通过各种渠道关注此次修订,2500多人次提出了3000多条意见建议。“这在我们立法中很少见到,以往收到建议一般只有数百条。”群众意见集中在两方面:遛狗不牵绳和犬吠扰民。另外,犬只伤人和随意进入公共场所也有不少人提出。

  涉犬纠纷增多在省内也有普遍性。“2015年到今年上半年,我们收到的涉及犬类的纠纷警情明显呈上升趋势,收治流浪犬的警情也逐年增多。”溧阳市公安局治安防控大队副大队长沈立科说,光去年5月至12月,他们就收容救助了597条流浪犬。

  苏州警方统计,2017年全市犬吠扰民投诉有7579起,今年以来已有4569起。卫生部门数据显示,2017年以来,苏州大市范围内接种狂犬育苗的有21.6万人。“当然,这其中并非都是犬只伤人,但平均每日383人注射,部分说明涉犬事件较多。”邱建平说,这些情况也显示,旧条例已不太适应新形势,如规范养犬行为的规定不够全面、部分违法养犬行为的法律责任偏轻等。

  苏州市人大高度重视这一涉及广大群众切身利益问题,将修订条例列入2018年立法计划项目,并为其举行了本届人大首场立法听证会。立法过程也十分慎重,上门听取政协委员意见,专门召开全国、省、市三级人大代表及专家和媒体征求意见座谈会,并开展网上问卷调查,走进广播电台直播间征求民意。

  时隔11年的修订,规定更为严格。

  最引人注目的是新增的重点管理区一户限养一犬规定。邱建平说,这是基于苏州人口数量、犬只数量逐年上升,而城市空间资源有限综合考虑决定的,“特别是对重点管理区实行犬只限养,对有效控制犬只数量,积极防止犬只伤人扰民,维护社会公共秩序和市容环境卫生很有必要。”

  全市禁养大型犬、烈性犬,也是严格的重要体现。《条例》在原法规规定重点管理区范围内的个人禁养大型犬、烈性犬的基础上,进一步扩大到苏州市行政区域内的所有个人都禁养大型犬、烈性犬。这一规定在全省范围内也有现实性,沈立科就告诉记者,实际执法时尤以犬只咬人难以处理。

  针对遛狗不牵绳等不文明养犬行为,苏州这部条例也有细致规定。不仅要求牵绳,而且牵引带长度须在1.5米以内,“或者怀抱、装入犬袋犬笼”;还为电梯遇狗作了特别规定,“乘坐电梯避开高峰时间,并采取怀抱、装入犬袋犬笼或者戴犬嘴套等措施主动避让他人”。同时,条例还对禁止携带犬只进入的公共场所作了补充细化,并强调禁止携带犬只乘坐公共汽车、电车、轨道交通等公共交通工具。

  条例也有人性化的规定,如规定超过限养数量的犬只,本条例施行前已经依法办理登记的,可以继续饲养。那如果爱犬繁殖后代怎么办?条例规定:“养犬重点管理区域内个人饲养的犬只生育幼犬的,养犬人应当将超过限养数量的犬只依法送交符合本条例规定条件的个人、单位饲养或者送交犬只收容所。”

  从全国对养犬管理的实践看,立法只是为规范养犬拴上“牵绳”的其中一根,严格执行也很关键。苏州这部条例明确,公安机关是养犬管理工作的主管部门,全面负责养犬监督管理工作,畜牧兽医、城管和市场监督管理等部门各负其责,居委会、业委会等基层组织和单位协助管理。

  不过,公安部门作为主管部门,执法也确实面临实际困难。“从近年来基层公安机关处置的涉犬警情看,养犬引发的矛盾呈复杂化趋势。”江阴市公安局治安大队查禁中队长韩洪海说,群众对养犬往往持有两种截然不同的立场,不养犬的群众和社会爱心人士等群体有各自利益诉求,日常管理执法和矛盾调处难度很大。

  “养犬遛狗的实际,决定纠纷多发生在下班后或大清早,客观决定执法确实难。”邱建平说,苏州在修订条例时,一方面明确规定,政府及其部门要每年定期进行文明养犬宣传和集中整治,市人大定期进行执法检查敦促实现严格执法;另一方面设立了举报和奖励机制,发动社会力量进行监督。“任何单位和个人有权劝阻或者通过12345、110电话和在线政务服务平台举报违反本条例的行为”,且公安机关对制止犬只伤人、举报严重违法养犬行为、提供无主犬只线索,经查证属实的应适当奖励。

  实际生活中,很多不文明行为处于条例管辖范围边缘,邱建平也坦言:“对养犬进行立法是一个关键措施和必要手段,但同时全社会要积极加强宣传教育引导,不断提升养犬人的文明素质。”

  近期国内一些养犬纠纷频出,部分网友甚至扬言,要用异烟肼等毒狗。沈立科表示,这种做法存在很高的法律风险,“以暴制暴”的互害模式也更容易制造群体之间的分化和矛盾,不值得提倡。韩洪海期待,未来能出台一些更完善、可操作性更强的法规条款。“目前看,各设区市在犬类管理上有各自法规,要突破规范养犬的瓶颈,是否可更多从顶层设计上作一些统一规定,更好促进社会文明养犬。”